【国土交通委員会】 日航機ニアミス事故に関する質問
2001年03月28日
■武正委員
ただいま民主党・無所属クラブ佐藤委員から、まず、さまざまな角度から広範にわたってお話がございました。それを受けて、私、武正公一、質問をさせていただきますので、御答弁の方をよろしくお願いいたします。
まず、今回の日航機ニアミス事故でございますが、一月三十一日発生。大臣におかれましては、いつ、どこで、どのような内容で報告を受けられ、それに対してどういう指示をされたのか、御答弁をお願いいたします。
■扇国務大臣
この日は、ちょうど国会が始まりました日でございました。私は、二時から三時半まで衆議院の本会議場、そして四時から五時半までは参議院の本会議場、終わって間もなく連絡がございました。事故が起こりましてから、少なくとも十八時ごろ、本会議が終わってからだったと思いますけれども、すぐにこの報告が私の耳に届きました。
■武正委員
そのときにどういう指示をされたか、お答えをいただけますでしょうか。
■扇国務大臣
ただ、当初は、らしいという、どこまでどうということが、詳細がわかりませんから、事故の詳細を把握するように努めることということを申しました。
■武正委員
事故発生は十五時五十五分ということでございます。時間がかなり経過をしているといった点でございますけれども、航空事故の認定というものが十九時五十分と、さらにその後になってしまったわけでございますが、これについて御所見をお伺いしたいと思います。
■扇国務大臣
十九時五十分の事故の認定は、みずから確認する等もう少し早くできなかったかというお尋ねですけれども、御存じのとおり、空を飛んでおりますから目で見ることもできませんし、少なくとも情報をキャッチするという確認をしなければ、軽々に言うことはかえって混乱を起こすことになります。
航空機の搭乗者の負傷程度がどの程度かということ、果たして航空事故に該当するかどうかということも、これは我が国も含めて国際的に、国際民間航空条約というものがございまして標準が決まっておりますので、具体的には、骨折者が発生した場合、四十八時間を超える入院者が発生した場合と決められておりますので、少なくとも、今回のニアミス事故におきましては、負傷者が病院に搬送された直後から、可能な限り早急に負傷の程度の確認に努めて、負傷者の中に骨折者がいることが判明した後、直ちに本事例が航空事故であることを航空事故調査委員会に通知をするという手順をとったわけであります。
■武正委員
国土交通省では、日航からの第一報は何時でございましたでしょうか。
■深谷政府参考人
御説明を申し上げます。
一月三十一日の発生日十六時二十九分に東京航空局の東京空港事務所の方から日本航空九〇七便に負傷者が発生している旨の連絡が航空局にございました。とともに、十六時三十五分ごろでございましたが、日本航空からも同様の連絡をいただいております。
■武正委員
警察から航空事故調査委員会の方に連絡は入りましたでしょうか。
■中島政府参考人
航空局の方からは、乗客の中に一名の重傷者がいるとの事故情報を十九時五十分に受けました。
警察からは十七時三十分ごろ、羽田到着のＪＡＬ機に負傷者のある模様であるが、航空事故かとの問い合わせがありました。まだ事故とは決定されておりませんでしたが、私どもは準備を始めました。
■武正委員
対策本部をつくった時間、そしてその対策本部を設置するに至った判断基準、これをお聞かせいただきたいと思います。
■深谷政府参考人
御説明申し上げます。
航空事故などが発生した場合には、これまでも、当該事案の被害状況でございますとか社会的な影響の程度等、いろいろなことを勘案しまして、事案に応じまして対策本部を設置するというふうにしてまいりました。
今回に関しましては、第一報を受けましてから鋭意情報収集に当たりまして、その過程の中で、多数の乗客乗員に負傷者が出ておられるようだということの情報、あるいは民間機同士、当初は民間機同士かどうかもよくわかりませんでしたけれども、民間機同士のニアミスの可能性があるといった情報に接しまして、事案の重大性にかんがみまして、その当日の十八時三十分に、航空局に、私を本部長としまして対策本部を設置したところでございます。
■武正委員
既に五時のニュースではもう流されていたというようなことも聞いておりますけれども。
この第十六条では、航空法あるいは鉄道事業法の規定により報告があったとき、または航空事故が発生したことを知ったとき、直ちに航空事故調査委員会に通報しなければならないというふうに言われているんです。
先ほどは大臣の方から骨折者というお話がありましたが、この前に、例えば骨折に至った方は十七時三十八分に既に病院の方に到着をしております。
この病院に一緒に日本航空の職員の方も行っているといったことも聞いておりまして、この骨折をしたという方を一番最初に救急車は運んでおります。現場には日航のお医者さんたちも駆けつけまして、当然、被害の、けがの程度を考えて、その重傷者は一名だけ近くの病院にいち早く搬送されたわけであります。
こういった諸状況が日航さんからは逐次航空局の方に入っていたというふうに拝察をするんですが、先ほどの、十九時五十分まで事故認定がおくれたわけ、それは、その前に日航の副社長から骨折者ありということでの連絡があったからというふうに伺っておりますが、もっと早く航空事故の認定ができないものかということで、状況の把握を、航空局としては日航からの連絡を待つ前にもっと把握ができたのではないか、あるいはできていたのではないかというふうに考えるんですが、この点について御所見をお伺いします。
■深谷政府参考人
御説明申し上げます。
先ほど御説明申し上げましたように、当日四時半ごろに第一報に我々接したわけでございますが、その時点におきましては事案の状況は必ずしもつまびらかでございませんで、負傷者が発生しているらしいというふうな旨の第一報でございました。
他方で、航空事故というのは、航空法に規定がございます。航空事故調査委員会の所掌します航空事故、これはＩＣＡＯに準拠するというふうに航空事故調査委員会の設置法でも規定がございます。航空事故というのは、航空法上、機内で、これは今回に当たるケースでございますが、負傷者が出たと。
その負傷というものについては、ＩＣＡＯの規定上、国際民間航空条約第十三附属書でございますが、その中で、事故というものについての規定がございまして、人が重傷を負った場合、この重傷の内容につきまして、さらに同附属書の中で幾つかのケースが規定されております。
骨折でございますとか、四十八時間以上入院加療を要する等々の規定がございますけれども、いわゆる航空法上の事故に該当するかどうか、これを確認するべくいろいろな情報収集をしておりましたところ、十九時四十分ごろ、日本航空から対策本部の方へ、病院でレントゲン等の検査の結果、骨折者がおられると。
我々といたしましても、並行いたしまして、乗客の方が入院されている病院の方に直接確認をとる努力をし、ほぼ同時にそれが確認されましたものですから、十九時五十分に、これは航空法に言う航空事故に当たる、いわゆる航空事故調査委員会にお願いする航空事故であるというふうに判断して事故通報を差し上げたところでございます。
■武正委員
十七時三十八分に病院に運ばれて骨折がレントゲンでわかる、そして連絡が二時間後ということでございますが、レントゲンというのは、私も撮った経験がありますが、撮ってもうすぐ見れる、そんなに時間を置かなくても見れるといったものでございますので、なぜこんなに時間が経過をしてしまったのか。
現場での、まず一番早く搬送した事実、並びに一人だけを、一番近いというか、病院に運んだといったことから、もう予測をされたのではないかなというふうに考えるわけでございます。
さて、事故調査委員会は、事故調査の認定、十九時五十分を受けて、現地に何時に着いたか。そのときには警察官が既に任意の捜査をしていたと思うんですが、連携というか連絡をとったのかどうか、お聞かせをいただきたいと思います。
■中島政府参考人
航空局から事故通報を受けまして、委員会としましては、七名の調査官を現地に派遣し、調査を開始したわけでございます。
ただいまの、時間については、今、資料を持ち合わせておりません。
調査官が現地に到着後、直ちに空港事務所、日本航空及び警察と情報の交換及び調査の進め方について調整を行い、飛行記録装置、音声記録装置の確保、客室内の損傷状況の調査及びチーフパーサーからの口述を聴取し、支障なく実施をいたしたところでございます。
■武正委員
警察と連絡をとったというお話でございますが、フライトレコーダーを警察が押収したと思うんですね。このときに事故調査委員会は立ち会っていたかどうか、お聞かせください。
■中島政府参考人
御説明申し上げます。
事故調は、警察がフライトレコーダーを機体から取りおろし押収した際には、立ち会っておりません。しかしながら、事故と認定された後は、フライトレコーダーは何ら問題もなく事故調の手の方に渡っております。
■武正委員
そのフライトレコーダーが事故調の方に渡った時間をお教えいただけますでしょうか。
■中島政府参考人
ただいま資料を持ち合わせてございません。
■武正委員
そこら辺をちょっとお聞かせをいただきたいなと思うのは、一説によれば、警察の方で押収をされて、翌日、事故調さんの方に鑑定依頼ということで渡されたのか、あるいはその晩なのか、そこら辺もお聞かせをいただきたいなというふうに思っております。
先ほどの、フライトレコーダーを取り外すときには立ち会えなかったというお話なんですが、これはＩＣＡＯの方の附属書十三に、フライトレコーダーについては、調査に当たって、その取り扱い、特に注意をするということがありますし、事故調が、これは通則の五の四ですけれども、「調査当局は、調査の実施に関し、独立性を有し、かつ、制限されない権限を有する。
調査は、入手可能な関連情報の収集、記録及び解析を包含する。」「また、可能ならば、事故現場に赴き、残がいを調査し、関係者から口述を取らなければならない。」ということで、速やかに現場に赴き、そして証拠の保全というのでしょうか、こういったことをするということなんです。
フライトレコーダーを取り外すについても、資格を持った人でなければならないというぐあいに、大変大事なものなんだよというふうに位置づけられているわけでありまして、事故調査委員会のメンバーが、スタッフがそこに立ち会えなかったというのは、やはり、すなわち事故認定がおくれたことが理由ではないかなというふうに考えるわけであります。
そこで、運輸大臣が警察と覚書を交わしておりますけれども、これを見ると、やはり警察の優位性というのでしょうか、今のフライトレコーダーについても警察が押収をしてそして鑑定を依頼するというような覚書でございまして、それでいけば、羽田ではそのようにやられたわけでございますが、これはまた国際条約のＩＣＡＯに抵触をするといったことでございます。
警察と運輸省、当時でございますが、この覚書について、やはりこれは、フライトレコーダーの取り外しも含めて、航空事故調査委員会の独立性、あるいは事故調査、原因究明あるいはまた再発防止といった観点からいかがなものかと思うのでございますが、これは副大臣の方にお伺いしたいと思います。
■泉副大臣 航空事故調査委員会は、ＩＣＡＯの基準にのっとって調査をしておるわけでございまして、今先生がおっしゃいましたように、事故調査がおくれた、あるいはボイスレコーダー等についての事故調査委員会の対応がおくれたのではないかというような御指摘は当たらないということをまず申し上げたいと思います。
警察庁の長官と当時の運輸事務次官が覚書を取り交わしておるわけですが、これはまさにＩＣＡＯの条約十三附属書として採択された標準、方式、手続に準拠して行うというふうになされております。
当然、犯罪捜査と事故原因調査が競合するというような事態が生じるわけでございまして、そのときにどうするかという取り決めを、先ほど申し上げました警察庁長官と運輸事務次官が取り交わしたわけであります。
特に、物件の押収という事柄についてどういう約束事になっているかということで念のために申し上げますと、「航空事故現場にある関係物件のうち、警察及び委員会の双方がそれぞれ押収又は留置を必要とする物件については、原則として警察が刑事訴訟法の手続きに基づき押収するものとする。
ただし、それぞれの現場責任者が協議して措置する場合はこの限りではない。」というように、事故原因を問うものと、刑事的な、司法の場で競合する場合には、現場でよく話をしながらお互いに協調していくということがこの覚書の原則でございまして、先生の御指摘はやや違った観点からの御見解ではないかと思います。
■武正委員
これは警察と事故調査委員会とのどちらが優先をするかといった観点から聞いているわけであります。
このレコーダーの押収に立ち会っていなかったことも含めて、あるいは警察がいち早く現場に行って、また機長さん初めコックピットで事情聴取を任意で行ったことも既に委員会でも指摘をされているわけでありまして、やはりこの事故調査、きのうも参考人質疑で出ておりましたが、初動が非常に大事である。
現場での証拠保全なり事情を聞くといった観点が大変大事なんだといった観点から、やはり事故認定を早くすべきであっただろうし、あるいはまた警察との覚書についても、これはＩＣＡＯには抵触するのではないかというふうな観点から言ったわけでございます。
さて、今回は、異常接近ということも、そしてまた事故といったことが重なった例でございますが、異常接近について国土交通省の方に報告があったのは何時でございましょうか。
■深谷政府参考人
事案につきまして、いわゆるニアミス報告が提出されましたのは、午前二時ごろだったと思います。
■武正委員
午前二時に機長報告、ニアミスについては届くということであります。
機長から国土交通大臣に報告すべき異常接近でありますけれども、これが今度の法改正後どういうふうになっていくのかということで、お答えをいただきたいと思います。
■深谷政府参考人 現在も、いわゆる異常接近、ニアミス報告につきましては、機長から国土交通省の方に報告がございますけれども、航空事故調査委員会設置法、今御審議いただいている法案の内容によりますれば、いわゆるニアミスも含めまして重大インシデント、これにつきましては、今後航空事故調査委員会の方で御調査をいただくということに相なります。
お尋ねのニアミスにつきましては、今後も報告が機長から国土交通省の方に入れますが、それを事故調査委員会の方に自動的に御通報するということになろうかと思います。
■武正委員
ちょっとはっきりしなかったのですけれども。
先ほど、国土交通大臣あるいは国土交通省航空局から事故調査委員会に航空事故だよということで通報すると。今回のこのニアミスについても、法改正後もそのままやはり航空局、これは危機・安全監察官ということで、これまで同様連絡が行くのだということでありますが、今回も午前二時まで異常接近の報告はおくれたわけであります。また、先ほどの、航空事故の認定が十九時五十分ということで、事故発生から約四時間という時間を要しております。
そして、現場に行けば、警察が既にフライトレコーダーを押収している。そして、それをいつ鑑定に事故調査委員会に預けたか、それについてはわからないということでございます。
私は、今回のこの法律の十六条でございますけれども、これはやはり改正をいたしまして、事故報告は、事故を知ったときに国土交通大臣、事故調査委員会にすぐ通報する、あわせて、航空法七十六条一項、二項、七十六条の二、鉄道事業法十九条、十九条の二を改正しまして、事故調査委員会にも事故の報告は直接入るようにすべきではないか。
これはひとえに、事故調査委員会の独立性を保障する、そして航空事故の認定は、事故であるならば速やかに重大インシデントも含めて対応する、そして現場にすぐさま赴き、証拠の保全なりあるいは事情聴取、これを行うといったことが必要であろうということで考えるのでございますが、これは大臣から御所見をお願いします。
■扇国務大臣
今先生のお話を伺っていて、つくづく私は本当に不幸の中にも幸せだなと思ったことが一つございます。それは、機体が羽田に到着したことでございます。羽田に着いたので、事故調の皆さん方もそろってすぐに羽田へ駆けつけてくださった。
これが本当に一瞬の差で大事故になっていたら、こんな悠長なことを言っていられないという事実。そして、それを免れて、そしておかげさまで、重傷者は出ましたけれども、機体が羽田に到着して、事故調の皆さん方がそろって羽田へ駆けつけていただいて、現物の飛行機も見、そして今回の事故の調査報告もしていただきました。
私は、そういう意味では、まず人命に異常がなかったということだけでも、本当に、ありがたいといいますか、不幸な事故の中にも少しはよかったなという思いが何よりでございました。人命が第一であるのは先生も御存じのとおりでございます。ですから、一分一秒で報告がずさんになっては、かえって今後の事故の防止につながらない、私はそう思います。
そして、今報告は両方にするべきでなかったかとおっしゃいましたけれども、今回の事案につきましては、機長からの報告は、航空法の第七十六条に基づいてニアミスの報告は私どもはきちんとされたということによって、私たちは、本事件につきましては、航空機事故となったところから、少なくとも負傷者への対応、そして緊急の事態への情報の収集、そして会社への報告等々が重なって報告がおくれたと聞いておりますけれども、現段階では、ニアミスにつきましては、航空法の第七十六条の二で機長報告の義務を既に課しているところでございますから、その七十六条の二によりまして、現在におきましては、この設置法の第十六条に基づく航空機事故の発生の通報は円滑に行われたと思っておりますし、またそのように行われておりますので、航空局と委員会へ二重の報告をするというのは、かえって私はロスが出てくるんだと思っておりますので、現段階では、そのように二重の報告は、それよりも対応することが一番であると思っております。
■武正委員
この連絡が、ニアミスについては午前二時ということになってしまうといったことで、大変時間的なおくれを感じるわけであります。
今回は航空事故ということで、十九時五十分に、そして二十時半ということを私は聞いておりますが、現場に調査官の方が赴いたといったことでありますが、それが航空事故の認定がされなかった場合には、その午前二時の機長からの報告、これをもってその異常接近の調査を始めるといったことでありまして、やはり余りにも時間が経過をしてしまうといったことは、やはり航空事故調査委員会にまず一報するということが必要ではないかというふうに考えるわけであります。
さて、今度、話を移りまして、委員さんの前歴を、履歴を見させていただきますと、大変運輸省の方が多いということがわかってまいります。
調べてまいりますと、二十七名の方が委員長、委員ということでこれまでなっておられますが、鉄道省を含む運輸省の方が九名、これに旧逓信省、あるいはまた運輸局、あるいは航空局などを含んでまいりますと、十五名という形になってまいります。二十七名中九名、これでも三分の一、十五名なら何をかいわんやということになってまいります。
第十三条に、この委員が、事故に関して関係のある者はこれはまずいんだという指摘があるわけでございますが、この航空事故調査委員にこのように多くの運輸省のＯＢの方がいらっしゃるというのは、運輸行政に対する勧告も現在でも行える航空事故調査委員会でありますが、どうしても運輸行政に対して物が言いづらくなるのではないか、このように危惧をするわけでございます。これについて、これは大臣の方でございますが、御所見をお願いいたします。
■扇国務大臣
特にこういうことに関しては専門知識が必要であるというのは、委員も御存じのとおりでございます。そういう意味で、委員長及び委員につきましては、航空に関するさまざまな分野における専門知識あるいは経験が必要であるというのは、もう言わずもがなでございます。
素人が行ったのでは何の役にも立ちません。そういう意味で、従前から、科学的かつ公正な判断を行うことができると認められている者、高度の学識及び経験を有する者を任命しているところでございます。
ちなみに現在は、佐藤委員が航空工学、そして勝野委員は航空法制、加藤委員が運航・整備、そして垣本委員は人間工学、山根委員が航空機構造力学、それぞれこれらが専門でございます。そして、いずれも航空事故の原因を究明して、航空事故の再発防止の観点においては重要な役柄を果たしてくださっております。
なお、五人のうち二人が旧運輸省出身でございますけれども、五人ともすべて、去る二月、両院の同意を得て、国会の御承認を得て任命された者でございます。
■武正委員
専門的な知識というようなお話で委員が任命されている。ただ、航空行政あるいは国土交通行政に勧告をするという航空事故調査委員会の委員とすればいかがなものかというふうに思うのでございます。
■扇国務大臣
いかがなものというのではなくて、私は、そういう人だからこそすばらしい報告ができると思いますし、また、出身の旧運輸省に遠慮して報告できないというような人では正確な調査委員ではないと思っていますので、本人の資質を見ていただければわかることだと思います。
■武正委員
国会で同意人事といっても、なかなか委員の資質まで見れないのが正直でございまして、これについては、今議運の方でもさまざま検討がされているようでございます。
さて、今回のこの事故発生後でございますが、羽田及び所沢に、大臣、副大臣、そして航空事故調査委員は行かれたのでございましょうか。
■泉副大臣
このような事故、いわゆる危機管理安全関係の施策につきましては、扇大臣から私が命じられておるわけでございます。私が国土交通省を代表して、まず東京航空交通管制部に伺い、実態を見、私どもの思いを伝えさせていただき、国土交通省全体としてこの問題に対処するという大臣の方針を皆さんにお伝えし、さらに、しっかり元気を出して管制業務をやってほしいということを伝えさせていただきました。
また、航空事故調査委員会からは、事故通報を受けまして、調査官七名を羽田の現地と申しましょうか、羽田の場所に派遣をいたしております。
なお、先ほど先生は、二時の機長からの報告を待つまで動けなかったというようにおっしゃったのではないかと私は思いましたけれども、そうではなくて、航空局から事故調査委員会に、この事故の、調査委員会が活動する事件の概要を航空局が掌握いたしまして、直ちに事故調査委員会が活動するように連絡をし、事故調査委員会が活動を始めましたのはもっと早く、先ほどもおっしゃいましたように、調査官が八時過ぎに羽田に着いた、現地に着いたというのはそういう意味でございますので、念のために申し添えさせていただきます。
■武正委員
先ほどの話に戻ってしまいますが、事故調査委員会の調査官が、八時半ぐらいというふうに伺っておりますが、既にそのときにはもう警察がフライトレコーダーを押収していたといって、立ち会えなかったということでございます。
さて、今のお話で、副大臣が行かれたということで、二月八日というふうに伺っております。二月八日ということで、事故から、発生して八日目といったことでございまして、大臣並びに委員長、委員は行っておられないといったことでございます。
やはり現場を見るのが非常に大事だというのは多くの皆様から指摘をされるわけでありますが、委員長さんお見えでございますので、委員さんが今回のこういった航空事故並びに異常接近について、特に航空事故でありますが、現場に行っていない、今日に至るまで行っていないという理由をお聞かせいただきたいと思います。
■佐藤参考人 一月三十一日に発生いたしましたニアミスの件についてお尋ねだと思いますが、最初にちょっと言いわけめくのですが、私、実は二月の二十二日に初めて航空事故調査委員会の委員長の辞令をちょうだいいたしたという立場でございまして、ただいまのお尋ねにお答えするのにちょっと適当でない面がございます。
今回の事故は大規模な墜落事故のような事例ではございませんために、航空事故調査を円滑に行うためには、口述の聴取でありますとか機体の損傷状況あるいは飛行記録装置の解読等の実務的な作業を円滑に進めることが重要であると考えております。これらにつきましては、事務局で集中して行うべきものと考えております。
そういうことで、委員という立場の者は、大局的な立場でこの調査全般についての指示と方向づけを行うということで対応すべき事例であったと聞いております。そういうことでございますので、初動時には委員は現場には赴かなかった、そういうふうに聞いております。
■武正委員
委員長はそのときにいらっしゃらなかったということなので、大臣、副大臣、いかがでしょうか、委員がまだ行っていないということについての御所見をお伺いしたいと思います。
■泉副大臣
大臣と私の関係は先ほど申し上げたとおりでございますが、事故調査委員長が東京航空管制部に行かなければならない必然性があれば、当然委員長は行かれたと思います。
しかし、今回の場合は、調査官を羽田に派遣して調査をさせる、そうした実態で十分原因究明ができるという判断をなさったからだと思うのです。
ですから、事件の態様と申しましょうか、事件の内容によって、現場に赴く必要もございましょうし、赴かないままで十分な原因究明ができることもあるということで御理解をいただきたいと思います。
例えば御巣鷹山の事故などは、まさに調査委員会そのものが現地に行って現地を見ていただくというようなことは恐らく委員の判断として必要になってくるのではないかと思います。
■武正委員
先ほど来ＮＴＳＢのお話がよく出るのですが、ＮＴＳＢの委員が、ハマーシュミットさんという委員でございましたが、ハワイ・オアフ島でさまざまな証拠保全そして事情聴取を短期間のうちに素早く行いまして、今はもうワシントンの方に行って分析をしているといったことと比較をしますと、やはりこの航空事故調査委員は強い権限を持って現場に赴き、そしてしっかり指揮をとるといったぐらいやっていただかなければならない。
先ほど大臣からは、事故調と航空局、二つに連絡するのはいかがなものか、かえって混乱するのではないかというようなニュアンスのお話がありましたが、私は、そういった意味では、やはり事故調が強い権限を持つといった独立性も含めてやらなければならない。それが、今の御答弁でも、こちらにいて指揮すればよいというようなことになってしまうのではないかな。
事故調が強い権限を持ち、独立性を持ち、大変な専門的な能力を高めていく、そしてスタッフも充実する、アメリカのＮＴＳＢをある面参考にしながらそういった形にできれば、当然委員は一人は現地に行くといったことが必然的に起こるのではないかなというふうに考えるわけでございます。
さて、時間も限られておりますので、次に移らせていただきます。
この十年間、重大ニアミスは二十一件起こりまして、そのうち六件が米軍機、四件が自衛隊機、他国の民間航空機が五件といったことでございます。
米軍あるいは自衛隊ということで、こういった異常接近の調査については、さまざまなかなか難しい点があるのかなというふうに感じるわけであります。特に米軍については調査の照会といったことにとどめているわけであります。やはりここは、航空事故調査委員会に強い権限を与えなければならないというふうに考える理由の一つであります。
それから、トリアージという言葉がありますけれども、災害のときに、これは信楽のときに、正面衝突をされたそれぞれの客車の中で生存されていた方が、それこそ被害者の方の上から、圧死というのでしょうか、そういうような形で亡くなってしまったということも聞いております。
現場に現地の消防署、救急車が駆けつけ、そしてその中で、どの方が生存し、あるいは病院へ運べば助かるのかという判断、選択をすることをトリアージというふうに言うわけであります。
災害時の主体は地方自治体でありまして、地域防災計画も作成しているわけであります。また、災害医療の搬送は、例えば消防庁であったり、あるいはまた今度厚生労働省がドクターヘリを始めますし、あるいは広域の災害のときには自衛隊機も当然使われるわけであります。阪神大震災のときに、震災が起こった当日ヘリコプターで運ばれた患者さんはわずか一名ということが指摘をされ、災害時の救急医療、災害医療並びに搬送、こういったことが大変大事であるというふうに言われたわけであります。
そういった点では、今のトリアージにつきましても、地方自治体あるいは複数の官庁との連携も必要であるということでありますし、また先ほどの、異常接近については米軍ともしっかりと調査について協議をしなければいけない、あるいはそれをしっかりと調査を行えるのかどうかといったことも含めますと、航空事故調査委員会の独立性ということを考えますと、複数の省庁にまたがっていくといったこともありまして、第二十一条の「勧告」についても、国土交通大臣のみの勧告ではなくて、これは複数の省の長あるいは独立行政法人の長、自治体の長並びに事業者にするべきではないか、このように考えます。
また、国土交通大臣のもとに置かれております現航空事故調査委員会は、これだけ複数の省庁にまたがることも考えますと、総合調整的な機能も必要ですし、また先ほど米軍の話もしましたが、他国とのさまざまなやりとりも出てくるといったこともありますので、内閣総理大臣のもとに置くべきではないかということを考えるわけです。
第二条を改正して内閣総理大臣のもとに置くということと、第二十一条の「勧告」、これを国土交通大臣のみではなく複数の省庁を含めた対象者の拡大、これについて大臣の御所見をお伺いします。
■扇国務大臣
御質問がふくそう化していると思いますので、順次、二つについて分けてお答えさせていただきたいと思います。
今おっしゃいましたように、調査委員会は国土交通省から独立した機関にするべきではないか。先ほどもお話が出ました。
既に佐藤先生からのお話でお聞き及びのことと思いますけれども、少なくとも、事故発生時の通報、応急処置あるいは現場の保存等々、航空、鉄道、そして調査委員会があらゆる事故調査を適切に行うという意味におきましては、国土交通省の航空局あるいは鉄道局、海上保安庁、気象庁を初め、地方運輸局、地方航空局あるいは航空交通管制部、あらゆる国土交通省の機関の援助と協力が必要なことは委員もおわかりのとおりでございます。
そういう意味では、常日ごろからこれらの機関との連携を密にするということがまず事故防止の大きな要因であろうと思いますので、国土交通省と完全独立するという、形は独立しておりますけれども、絶えず連絡はとるということのもとには、今の状況がなければ絶えず連絡がとれないということで、委員会が行う事故調査と国土交通省が行う事業者への指導あるいは安全基準の策定などの安全対策とが車の両輪として機能して初めて安全は確保されると私は思っておりますので、その点はぜひ、国土交通省に委員会を置くにいたしましても、少なくとも、委員会の設置法に基づきまして、私どもは、委員会の委員は独立してその職権を行うこと、また、委員の任命は両議院の同意を得た上で国土交通大臣が行うので、委員会の独立性や公正性の点で問題が生ずることがないと現段階では思っております。
また、今、米軍や防衛庁とも多く絡むことから、事故側は内閣府に置くべきではないかという二つ目の御質問でございました。
この二つ目の御質問に関しましては、航空・鉄道事故調査委員会と米軍との関係におきましては、米軍機と民間機との事故の扱いは日米地位協定にゆだねられているというのは委員も御存じのとおりでございますので、日本とアメリカの両政府間において協議するものでございます。
また、委員会と防衛庁との関係におきましては、自衛隊が事故の当事者となり得るため、委員会は事故の関係者である防衛庁から報告の徴収を行うことができるということなど、公正、的確に事故調査を行うことが可能なんですね、今の状況ですと。
そういう意味では、私たちは、航空・鉄道事故調査委員会は現行の航空事故調査委員会と同様に国土交通省に置くということが一番適切であり迅速であり、今度の経験を踏まえて、安全対策をとるには今は一番連携がとれる状況にあるということを申し上げたいと思います。
■武正委員
勧告についてもお聞かせをいただきたいと思いますが。
今の件については、厚生労働省あるいは地方自治体そしてまた総務省と複数の官庁にもまたがるといったことを指摘させていただきたいと思います。
勧告についてお答えをお願いします。
■扇国務大臣
ごめんなさい。三つ目が抜けていました。二つだと思って、失礼をいたしました。
私は、複数の事業者あるいは地方公共団体へという御質問もございましたけれども、少なくとも、航空・鉄道事故調査委員会の任務というのは、先生も御存じのとおり、私も先ほどから申し上げましたとおり、科学的かつ公正な事故原因の究明でございますから、この委員会が事業者に対して直接勧告を行うということはかえって事故調査の客観性を保つためには支障を来すということもございます。
そういう意味では、私たちは、事業者の監督、安全の指導を一体的に行う国土交通省が、航空・鉄道事故調査委員会からの勧告を受けて、これに基づいて総合的に対策を練るということとともに、安全対策基準の見直しあるいは事業者に対する指導監督、支援等々を一元的に行うということが事故の再発防止のためには最も効果的であると思っておりますので、今の体制が一番、私は現段階ではこれで十分に機能を発揮していると思っております。
■武正委員
であるからこそ、事故調査委員会の独立性ということで必要であろうというふうに私は先ほど来お話を申し上げてまいったわけであります。
この事故調査委員会の独立性ということで、もう一点は、内閣府設置法第四条、第六十四条を改正して、いわゆる三条委員会に格上げをすべきではないか、このように考えるわけであります。
強い権限を持つべきだということは、日本ヒューマンファクター研究所長で元早稲田大学教授の黒田さんも述べております。この方は、航空事故調査委員会ができ上がるときに、兼務として前身である航空事故調査課の専門調査官もやっていたということなんですが、読みますと、やはり、「予防安全」です。
要するに事故が起きないことです。事故調査委員会とかそういうものは、我々は「墓標型安全」と言っています」「独立、中立、公正」「その結果を持っていく先は、各縦割りの省庁の話よりも、もっともっと大きな話であって、しかも国民全体に関連する問題です。とすれば、いったいどこにそれができる能力、権限があるのか。」といったことでありまして、その権限を、やはり三条委員会というような形で強い権限を与えるべきだ、かように考えますが、これについても御所見をお願いいたします。
■泉副大臣
事故調査委員会の中立性あるいは公正さということにつきましては、先ほど来大臣からも御答弁申し上げましたように、十二分に担保をされておる。そしてまた、現在の事故調査委員会に何らかの不足する部分があるかどうかという点でございます。
先生御指摘の三条委員会にすればそれがカバーされるのか、八条委員会ではそれが十分補えないのか、こういうことであろうかと思います。
三条委員会は、申すまでもなく、準立法的な権限を持っておるもので、独自の規制あるいは告示等を出せる、あるいは準司法的な権限を持っておる、調停、仲裁あるいは裁定等を有する行政機関ということになると思います。
八条機関の場合は、いわゆる事故原因究明等を行う場合には、公正、中立な合議制機関でその目的が十二分に達成されるという考え方でございまして、八条機関のままで今日の事故原因は究明できると考えておるところでございます。
■武正委員
私は、この二十一条の改正で、勧告のみにすべきだというふうに考えております。
現法では、改正法では、建議という言葉が出てまいります。この建議という言葉を引きますと、審議会等の諮問機関が行政機関に対して意見を申し出ることということで、まさに八条委員会ということで建議という言葉が使われております。
一方、勧告は、ある事柄を申し出て、その申し出に沿う行動をとるよう勧めまたは促す行為ということで、非常に強い上からの命令的なものと私は考えております。
建議ということは、また別な形では、下から上に物を申すといったこともあるんだということを聞いておりまして、こういった建議という言葉が出ているというのは、やはり八条委員会ゆえにこうして出てきてしまうというふうに伺っている次第でございます。
こういったことも含めて三条委員会にすべきであろうといったことを申し述べまして、次に移らせていただきます。
本来ですと、えひめ丸の事件についてお話をお伺いしたかったんでございますが、ちょっと時間がかなり押してまいりました。
これは私の意見のみを申させていただきますが、先ほど来お話が出ておりますように、航空、鉄道に加えまして、大臣も午前中申しておりましたアメリカのＮＴＳＢが理想なんだということでは、やはりこの海難、そしてハイウエーなどを含めて、特にこの海難は含めていくべきではないかなというふうに考えております。
今回、このアメリカ・ハワイ・オアフ島につくられました現地の対策本部に海上保安庁、海難審判庁がやはり行くべきではなかったのかな、私はこのように考えております。
これが航空事故調査委員会に海難が入っていくべき理由の一つなんでありますが、例えば、アメリカのコーストガードと海上保安庁は大変な連携をとっている、並びに海難審判庁は、もちろんいわゆる刑事的な面もありますが、やはり再発防止といった観点があるといったことで、事故を認知したときには、旗国主義でありますから、えひめ丸に対する調査ができるといったことであります。
こういったことを含めて、この航空事故調査委員会にはやがて海難も含めていくべきではないかなということを意見として申し述べさせていただきます。
今回、さまざまな航空事故並びに鉄道事故について改正を申し述べてまいりました。この修正案につきましては、既に理事会で野党四党の方で今協議が始まっておりまして、まず一つが、内閣総理大臣のもとに置くべきこと、そしてまた、三条委員会にすべきこと、並びに勧告については、先ほども話がありましたが、広く勧告をしていくべきこと等、これを今検討中でございまして、きょうはその点についてこうして質問をさせていただいたわけでございます。
それで、最後に、やはり事件の風化をいかに防ぐかといった点が大変大事だと思っております。例えば、御巣鷹山での事故でございますが、圧力隔壁は今羽田の方で日航の社員の方の安全教育のために使われていると聞いておりますし、身元不明の遺品も羽田のビルに保管をされていると伺っております。
一方、信楽鉄道の事故車両は事故後十カ月後に解体をされてしまいました。ＴＡＳＫということで、鉄道安全会議の皆さんは何とかその車体を残してくれるように要望していたわけですが、その車体は解体をされてしまったといったことでございます。
八・一二ということでこの御巣鷹山の事故でございますが、このときに、この形をやはり何としてもとってほしいといったことをさまざまな方が言っているわけでございます。
さて、かなり量も多かったものですから、一点大事なところをちょっと飛ばしてしまいまして、これを最後に質問をさせていただきます。
報告書についてでございますが、午前中から、なかなかこの報告書はすぐには出せないのだよというお話がありましたが、この報告書について、速やかに報告をしてほしいというのが家族の方、関係者の方の偽らざるところでございます。
これが、信楽鉄道のときには十二ページであり、時間を要してしまったということでございまして、ＮＴＳＢが、一カ月でまず事実を公開する、そして報告書が九カ月から十二カ月といったことで報告を出しているのに対して、信楽では、一年七カ月後に報告書が出、そして二年五カ月後に民事裁判を起こし、五年五カ月で判決、八年を要したわけでありまして、この家族の方からすれば、わかったことを速やかに教えてほしいといったところが正直なところだと思います。
信楽鉄道のときも、これは先ほどの鉄道安全会議が作成をしている文書に書いていたのですけれども、 事故直後の次のような報道は、いたずらに事態を混乱させるだけのものでしかなかった。すなわち、なぜ誤出発検知装置が機能して、小野谷信号場の下り出発信号機は赤にならなかったのかという疑問に対して、県警の捜査本部筋の情報として登場してきたのが、上り列車が信楽駅を出発する前に、ＪＲ下り列車は小野谷信号場を青で通過していたのではないかという仮説であった。
ということであります。
中略になりますが、 この記事はのちに判明した事実に照らすと、誤報とはいわないが虚報であった。これらの報道に接した遺族をはじめとする国民は、これらの情報に振り回され、必要以上に心理的不安をつのらせる結果となった。 このように書いております。
事故後速やかに判明した事実を公表する、そして一年を限りとして調査報告書を出す、一年でわからない部分は当然その後にただしていただくということが、事故報告書あるいは報告について、事実の公開、あくまで事実でありまして、分析結果とかそれについてのさまざまな再発防止の観点とか、そういったものは報告書のときに一括するといったことで、今出されております政府案、第二十条の改正を行うべきではないのか、かように考えますが、これについて御所見をお伺いします。
■泉副大臣
先生も十分その報告の難しさということを御理解いただいた上で今のような御意見を出していただいたと思います。
私どもは、やはり事実というものを本当にきっちり確認をさせていただいた上でなければ、報告書は、仮に中間報告であれ出すべきではない、このように考えております。御自身、御指摘いただきましたように、その結果が誤った結論を導くことになりかねません。したがって、二十条に書いてありますように、経過については途中で報告をさせていただくことはやぶさかではございません。
そしてまた、事故原因の究明については、一日一刻を争う大変重要な問題でございますので、御指摘をまつまでもなく、できるだけ早く結論を取りまとめて御報告をさせていただきたいと思います。
なお、信楽鉄道のことについて御指摘がございましたが、このときには、国土交通省、旧運輸省はそうした事故解明の委員会等を持ち合わせておりませんでしたので、同列で議論をしていただくことについては若干私どもにとっては不都合があることを申し添えさせていただきます。
■赤松委員長
もう時間が終わっていますよ。
■武正委員
それでは、最後でございます。
そういったことで、しっかりと取り組んでいっていただきたいということで、我々の修正案のことについて質疑を行わせていただきました。ありがとうございました。
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